Hélio do Valle Pereira
Juiz de Direito da Vara da
Fazenda Pública de Criciúma

 1. Introdução:

Benefícios acidentários existem - tanto quanto ocorre na seara estritamente previdenciária - que são, por natureza, precários, eis que nascidos de situações fáticas eminentemente transitórias. É a hipótese evidente de auxílio-doença, vinculado a um estado de incapacidade efêmero, tanto quanto da aposentadoria por invalidez, que mesmo deferida em consideração a um estado de incapacidade definitivo, está sujeita a derrogação em caso de eventual recuperação das atribuições funcionais.

O tema por investigar reside no regime ao qual sujeitos benefícios dessa natureza, uma vez concedidos judicialmente. De tal modo, surgem indagações, no bojo de ações acidentárias e previdenciárias já julgadas pela fase cognitiva ou mesmo através de demandas voltadas ao restabelecimento de benefícios, a propósito do procedimento a ser adotado pelo INSS. Mais precisamente, questiona-se a viabilidade da autarquia, independemente de postulação pela via jurisdicional, promover o cancelamento do benefício por esse mesmo caminho outorgado.

O impulso imediato é dar resposta no sentido do imprescindível ingresso de ação revisional, forte nos termos do art. 471, inciso I, do Código de Processo Civil. Aliás, esta a compreensão do Tribunal Regional Federal da 4^a. Região, sustentando que o benefício deferido judicialmente só por meio de processo judicial, com a instrução devida, poderá ser alterada a situação jurídica gerada pela decisão que determinou a concessão do benefício temporário.

A conclusão deste trabalho, adianta-se, é em sentido oposto, razão pela qual é mister apresentar os fundamentos do pensamento dissonante.

2. Natureza da ação acidentária:

As ações acidentárias podem veicular pretensões de diferentes matizes. Aqui, interessam apenas aqueles casos onde se busca a concessão de benefício. Nestas situações, a sentença de procedência assume peculiar caráter, não confundível, diversamente do que comumente é sustentado, com imposição condenatória.

É certo que a doutrina processual dominante enxerga nas ações do processo de conhecimento tríplice natureza: declaratória, constitutiva e condenatória. A primeira referente à simples asserção de existência ou inexistência de relação jurídica, sem eficácia imediata tendente à alteração do mundo fenomênico; a segunda criando, modificando ou extinguindo relação jurídica, o que traz seqüelas apenas no campo abstrato dos vínculos regrados pelo Direito; a terceira, a sentença condenatória, reconhecendo a existência de liame obrigacional, oportunizando ao autor a satisfação de relação creditícia pela via executiva, onde então serão realizados os atos concretos voltados à alteração do mundo fático.

Contudo, está demonstrado por eloqüentes estudos que esta classificação trinária é insuficiente, na medida em que existem ações que na mesma relação cognitiva mesclam atos de reconhecimento de direito e permitem a satisfação do direito perseguido. Mais do que isto, há pretensões que não se amoldam à tríplice classe antes referida, indo além do simples conteúdo condenatório. São as hipóteses de ações executivas em sentido amplo, onde o juiz, pela sentença, reconhece o direito da parte e, ato contínuo, propicia a invasão patrimonial alheia, retirando bem que se encontra injustamente na esfera de poder do acionado, tal qual se passa nas ações possessórias ou de depósito. E ao lado dessa quarta espécie sentencial, há as ações mandamentais, que se singularizam por deferir ao magistrado uma especial atribuição, ou seja, o exercício de inato poder estatal: nessa perspectiva, a nota peculiar da sentença mandamental reside na circunstância de conter a respectiva demanda, de que ela é conseqüência, uma virtualidade especial, para por si só e independentemente de uma futura demanda, realizar transformações no mundo exterior, no mundo dos fatos. E, ainda, diversamente do que acontece com ações executivas, sejam estas execuções forçadas, por créditos, sejam ações executivas lato sensu, por consistir o resultando final da ação mandamental num mandado que se caracteriza por sua estatalidade e não, como acontece com os atos de execução, que são atos privados da parte, praticados pelo juiz que, para tanto, se substitui à atividade de particulares. Neste terreno, pede-se que o juiz mande, não só que declare...

Costumeiramente, doutrina e jurisprudência confundem as ações executivas em sentido amplo e mandamentais com condenatórias, o que traz sérios reflexos quanto à efetiva extensão da eficácia desses julgados, mormente no que respeita à sua satisfação.

As ações que deferem o direito à percepção de benefício acidentário têm natureza mandamental, de sorte que o Estado-Juiz determina a implantação da mercê, em primeiro lugar declarando o direito, mas igualmente impondo a sua efetivação. Há um amalgamento de provimento declaratório - isto é inegável, até como parte do raciocínio do ato sentencial - e impositivo, sendo este de tal modo destacado que dá o especial colorido à sentença de procedência.

 3. Coisa julgada e ação acidentária

 A ação acidentária que defere o gozo de benefício obviamente leva à formação de coisa julgada material. Há, entretanto, de ser adequadamente compreendida essa autoridade, mormente diante da real natureza da sentença.

Sabe-se que toda sentença, meramente declaratória ou não, contém a norma jurídica concreta que deve disciplinar a situação submetida à cognição judicial. Mas lembre-se que não se destinam a perdurar indefinidamente, contudo, os efeitos da sentença passada em julgado... A sentença meramente declaratória `certifica´ em caráter oficial a existência ou inexistência de uma relação jurídica; mas é claro que, após o trânsito em julgado, pode extinguir-se a relação jurídica declarada existente, ou nascer a relação jurídica declarada inexistente - e com isso, à evidência, cessa o efeito `certificado´ da sentença. Isto porque há identificação da coisa julgada com a eficácia declaratória da sentença.

O raciocínio adequa-se com as ações mandamentais, eis que também contam com este predicado - ainda que somado a outros.

Fixa-se, pois, que a sentença de procedência em ação acidentária pertine a específica relação jurídica, evidentemente nascida entre o segurado e o órgão ancilar. De tal modo, procedente o pedido, há reconhecimento da incapacidade do autor, mas na exata compreensão da descrição normativa a tanto relacionada. Deferido, exemplificativamente, auxílio-doença acidentário (ou mesmo previdenciário), há solene reconhecimento da incapacidade de cunho temporário, acrescendo-se o mandamento ao órgão securitário no sentido da implantação do benefício após o trânsito em julgado da decisão. Não vão os efeitos da sentença além disso.

Deseja-se sublinhar que a sentença está adstrita aos fatos descritos e discutidos na exordial, não extravasando estes angustos limites. Ao se falar em coisa julgada, supõe-se, por vezes, diante da inalterabilidade e perenidade próprias, o caráter de perpetuidade do decidido. A asserção é correta, mas deve ser adequadamente compreendida. A autoridade da coisa julgada coincide com a extensão da relação jurídica enfrentada, e na conformação com a qual ela foi trazida para o processo.

Por conseguinte, será indiscutível, em momento futuro, o estado de incapacidade do obreiro, mas no que se refere ao período enfrentado pela sentença. Destarte, alterado, posteriormente, o quadro fático, com a recuperação da higidez física do segurado, fica superado o comandado sentencial, que se torna inoperante quanto à novel situação. De tal sorte, se a determinação para implantação do benefício (eficácia mandamental) está atrelada à precedente declaração de incapacidade, igualmente fica prejudicado o mandado se o fundamento declaratório desapareceu. Não há, neste caso, menoscabo à coisa julgada. Não se deve confundir o ideal de imodificabilidade daquilo que já decidido judicialmente com o surgimento de novas e diferentes relações jurídicas.

 4. Coisa julgada e relações jurídicas de cunho continuativo

 Existem vínculos jurídicos que nascem e fenecem imediatamente, olvidando seqüelas adicionais. Outros, diferentemente, protraem sua carga de eficácia no tempo, mantendo ligados os sujeitos ativo e passivo, de sorte que constantemente são revigorados os efeitos daí surgidos. Por decorrência lógica, estas relações jurídicas de cunho continuativo estão sujeitas a alterações, o que levou à elaboração do art. 471, inciso I, do Código de Processo Civil, antes reproduzido.

Muitas vezes afirma-se que as sentenças prolatadas em relações de cunho continuativo não fazem coisa julgada, justo que podem ser objeto de outra ação. Por esta armadilha técnica deixou-se capturar a Lei de Alimentos. Nada mais errado, pois que a sentença de alimentos, como qualquer outra, a certa altura trânsita em julgado, é coisa que salta aos olhos, nada obstante os dizeres do texto legal: mais dia, menos dia, ficam preclusas as vias recursais, extingue-se o processo e, nele, já não se pode exercer qualquer atividade cognitiva. O que se poderia pôr em dúvida, mas ainda aqui sem razão, é a aptidão da sentença para revestir-se da autoridade da coisa julgada material. Para dissipar o equívoco, basta ver que seria impraticável a emissão de nova sentença relativamente à mesma situação contemplada na outra - como, por exemplo, se o condenado à prestação alimentar viesse a pleitear a declaração judicial de que, já ao tempo da primeira sentença, ele nada devia a esse título.

Deve-se ter presente que mesmo em pretensões que podem ser observadas em caráter estático não é tão diferente este fenômeno. É o exemplo trazido pelo mesmo Barbosa Moreira, onde o reivindicante não-proprietário vê fracassada sua ação dominial. Evidentemente, repetida a mesma causa de pedir, não logrará sucesso a ação, pela simples razão que se estará repisando demanda já julgada, aliás abrigada pela res judicata. Ocorre que alteradas as circunstâncias fáticas, poderá o mesmo autor, após adquirir a propriedade, ingressar com idêntica ação reivindicatória, agora logrando êxito, sem que possa o réu invocar exceção de coisa julgada.

Estabelecidas essas premissas, constata-se que o simples concessão judicial, verbi gratia, do auxílio-doença, ou mesmo de aposentadoria por invalidez, não é óbice à sua posterior revisão, não servindo de empeço a singela invocação de coisa julgada, dês que surgida nova condição fática que redefina a relação jurídica ou mesmo faça desaparecer o vínculo.

Ocorre, na verdade, que nem sequer nas chamadas ações revisionais existe exceção ao princípio da coisa julgada. A este propósito, Adroaldo Furtado Fabrício, em estudo centrado em ações de alimentos, pondera: as sentenças proferidas em ações de alimentos, como quaisquer outras, referentes ou não a relações jurídicas `continuativas, transitam em julgado e fazem coisa julgada material, ainda que - igualmente como quaisquer outras - possam ter a sua eficácia limitada no tempo, quando fatos supervenientes alterem os dados da equação jurídica nelas traduzida... Por tratar-se de outras `ações´, em que a causa petendi, sempre, e freqüentemente o petitum são radicalmente diversos dos seus correspondentes na `ação´ anterior, nenhuma afronta ou restrição sofre o princípio da imutabilidade da coisa julgada.

 5. A situação jurídica do INSS

 O sujeito passivo dos direitos acidentários é o INSS, pessoa jurídica de direito público. Como tal, pode expedir provimentos de plano eficazes, independentemente da concordância da parte destinatária. Assiste-lhe, pela sua condição de autarquia, o poder de autotutela, tornando exeqüíveis suas deliberações desde logo, mesmo atingindo a esfera jurídica alheia.

Anota Celso Antônio Bandeira de Mello, em consideração ao princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, que dele resulta, em prol da Administração, posição juridicamente correspondente à preponderância do interesse entregue à sua cura. Daí a possibilidade que tem, nos termos da lei, de constituir terceiros em obrigações mediante atos unilaterais. Tais atos são imperativos como quaisquer atos do Estado. Demais disso, trazem consigo a decorrente exigibilidade, traduzida na previsão legal de sanções ou providências indiretas que induzam o administrado a acatá-los. Bastas vezes ensejam, ainda, que a própria Administração possa, por si mesma, executar a pretensão traduzida no ato, sem necessidade de recorrer previamente às vias judiciais. É a auto-executoriedade dos atos administrativos...

Não é demasiado remarcar que o órgão ancilar tem natureza autárquica e as autarquias são filhotes do Estado, criados à sua imagem e semelhança que, bem por isso, co-participam de sua seiva vital, e reproduzem em escala miniatural sua fisionomia.

A relação decorrente das pretensões a prestações acidentárias tem conotação de direito público. Aqui, o ente estatal não comparece em posição de equivalência ao particular. Diferentemente, o Estado (conceito no qual se englobam as autarquias) procede em razão do poder soberano e atua na tutela do bem coletivo.

Em conseqüência, pode o INSS outorgar benefícios, tanto quanto pode cassá-los, independentemente da aquiescência judicial.

Desnecessário dizer que diante do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5^o., inciso XXXV, da Constituição Federal) não pode o INSS se negar a implantar o auxílio-acidente nos termos judicialmente impostos, posto que o Estado-Administração não está imune ao Estado-Juiz.

Porém, o ponto por decidir reside na obrigatoriedade de manejo de ação revisional se houve precedente concessão judicial de benefício, ou se pode o INSS, por seus poderes administrativos, cassar a benesse, uma vez superada a situação fática anterior.

 6. Cassação administrativa do benefício concedido judicialmente:

 Estabeleceu-se a premissa que a sentença que concede auxílio-doença ou aposentadoria por invalidez tem eficácia mandamental, o que implica no reconhecimento de situação de transitória incapacidade, somada da imposição à implantação do benefício. O comando sentencial declara direito de caráter precário, sujeito às vicissitudes da evolução da doença, que tanto pode regredir como recrudescer.

Neste quadro, é irrecusável a autoridade da sentença para obrigar o INSS a implantar o benefício, inclusive tornando indiscutível o quadro de saúde contemporâneo ao período ao qual remete a sentença. Não poderá a autarquia questionar se é caso de inativação provisória nem se recusar a manter o benefício enquanto assim perdurar. Constatada, no entanto, a retomada da higidez física, pode e, mais do que isto, deve o INSS cancelar o benefício, para tanto servindo-se do procedimento regular administrativo.

Não é necessário, portanto, o ingresso de ação revisional, que apenas me parece imprescindível naqueles casos em que as partes não possam, diretamente, dar solução às suas pendências ou, então, quando haja dissenso entre elas - e essa oposição seja juridicamente relevante. Tal se dá, por hipótese, nas ações de alimentos, pela indisponibilidade, ou quando uma das partes não possa, unilateralmente, impor sua vontade, tal qual se passa nas ações revisionais de aluguel.

Não é o caso das relações acidentárias, onde uma das partes, por definição, conta com posição de supremacia, competindo-lhe tomar decisões independentemente do concurso da vontade alheia. Neste caso, não está, repito, havendo malferimento à coisa julgada. A sentença judicial tem efeitos somente quanto à específica relação jurídica sindicada. Fatos posteriores que envolvam modificação substancial da realidade fática têm o condão de, por assim dizer, criar novo vínculo jurídico, o qual fica desgarrado do precedente pronunciamento judicial.

O INSS conta, relativamente à manutenção dos benefícios, com direito potestativo de cessar os pagamentos. É dizer, pode, por sua própria ação, atingir a esfera de interesses alheios, inclusive extinguindo relação obrigacional. É o que também se chama de direito formativo, na modalidade extintiva. O direito em questão tem caráter constitutivo (negativo). Mas é de se advertir que nem sempre é necessária a verificação prévia do direito potestativo em sede judicial, ou, por outras palavras, nem sempre é imprescindível a prolação de uma sentença constitutiva para que se opere a desejada modificação de um estado jurídico.

 7. Limites da conduta do INSS

 O poder deferido ao INSS não representa, é evidente, discricionariedade ou arbitrariedade. Não poderá a autarquia, ao sabor de suas conveniências, sustar o pagamento do benefício judicialmente deferido, tanto quanto não pode cancelar mercê concedida administrativamente - uma vez persistentes as razões jurídicas que imponham sua manutenção. Não poderá, identicamente, discordar dos critérios assumidos pela decisão judicial, afirmando que determinado mal não justifica a inativação remunerada. Também não poderá olvidar o devido processo legal, deixando de comunicar a deliberação administrativa ao segurado ou ocultando as razões que conduzem a este procedimento.

Nada obsta, no entanto, que o cancelamento dê-se ainda na fase execução do julgado. É que, na verdade, como já dito, é comum que ao lado da eficácia mandamental agregue-se efeito condenatório, na medida em que há o dever de pagamento de prestações pecuniárias vencidas. Quanto ao primeiro tópico, não há espaço para execução no seu sentido técnico, a qual diz respeito apenas a relações creditícias. O juiz, não atendida espontaneamente a sentença, expede mandado, impondo o cumprimento do já estatuído. Mas quanto às parcelas pretéritas há execução em seu sentido característico. Note-se, porém, que a recuperação da capacidade física propiciará o imediato cancelamento do benefício, mas sem afetar o crédito referente à quantia monetária já consolidada, de sorte que, quanto a este aspecto - e só quanto a ele - há de prosseguir a relação processual de execução.

 8. Reação do segurado

 A conduta do INSS tem, por emanar de pessoa jurídica de direito público, presunção de legitimidade. Cuida-se de presunção relativa e destruível judicialmente.

Cancelado indevidamente benefício, o caminho será o ajuizamento de apropriada demanda, visando ao seu restabelecimento, inclusive com a quitação das verbas pretéritas. Não se pode afastar, em tese, o manejo do mandado de segurança, desde que o fundamento da demanda dispense prova que não a documental.

Ponto que pode suscitar controvérsia refere-se à possibilidade de reavivamento do tema nos próprios autos da ação acidentária procedente já trânsita em julgado.

A sentença mandamental, como já cansativamente repetido neste escrito, não está sujeita a execução, ao menos em seu sentido comum. A decisão do juiz já traz suficiente determinação, impondo, por sua estatalidade, uma conduta. Não se confunde essa determinação com o procedimento para a execução de obrigações de fazer, justo que pertinentes exclusivamente a relações de cunho obrigacional. Nas decisões mandamentais, o não cumprimento da ordem contida na sentença jamais conduzirá ao sucedâneo do ressarcimento por perdas e danos. Aqui a conseqüência será a responsabilidade criminal por desobediência, ou outra sanção de natureza publicística, tal como ocorrerá nos casos de não cumprimento da ordem judicial contida na sentença de mandado de segurança que poder determinar a responsabilidade penal da autoridade desobediente, ou a própria intervenção federal, como prevê a Constituição.

Em conseqüência, a simples insubmissão da autarquia ao cumprimento da decisão haverá de ser enfrentada nos próprios autos da ação já julgada. A tanto equivalerá, inclusive, a arbitrária cassação do benefício, independemente da invocação de justificativa outra, que não a simples desobediência à sentença.

Diferente, entretanto, será a situação na qual o INSS, à vista de novos fatos, cancele o benefício. Nesta hipótese, há novo colorido à relação jurídica primitiva, que haverá de ser enfrentado em distinto processo, justo que alterada, por assim dizer, a causa de pedir.

Pode-se argumentar, bem verdade, que se está outorgando excessivos poderes à autarquia. Todavia, trata-se de risco inerente à atividade pública, fundada no princípio da natural supremacia do poder público. Não é maior o poder ora defendido do que aquele que o INSS dispõe de, em situações comuns, deferir, indeferir ou cassar benefícios.

Criciúma, 8 de março de 1.999.